Leeuw op stoel in de raadzaal
Bestuur
Onderzoekscommissie Overschrijding Grote Projecten
Bevindingen
“Ambities realiseren kost het minste geld”
De commissie heeft geconstateerd dat projecten in Leiden heel vaak meer kosten dan in eerste instantie werd verwacht. Daarnaast slaagt de gemeente er beperkt in gemaakte plannen ook feitelijk te realiseren. Vrijwel alle ruimtelijke projecten zijn ernstig vertraagd. Dat gaat samen met aanzienlijk meer plankosten dan oorspronkelijk geraamd. De oorzaak van het gesignaleerde patroon ligt met name in: de politiek-bestuurlijke cultuur in Leiden; een onvoldoende invulling van de voorwaarden voor een zorgvuldig en slagvaardig beleidsproces; een onvoldoende toegerust ambtelijk apparaat.
De commissie vindt dat de maatregelen die het college zelf heeft genomen om deze problematiek aan te pakken, onvoldoende zijn. Daarom stelt de commissie een actieprogramma voor. Met dit actieprogramma denkt de commissie de kloof tussen de wenselijke en de haalbare ambities te verkleinen. De commissie adviseert het ambitieniveau realistischer te maken en doet aanbevelingen om de uitvoeringscapaciteit en slagvaardigheid te vergroten.
Financiële overschrijdingen
Uit het onderzoek blijkt dat er in de gemeente Leiden sprake is van een patroon van niet aanvaard- bare financiële overschrijdingen. De commissie onderscheidt daarbij twee typen overschrijdingen: budgetoverschrijdingen en financiële tekorten. De commissie constateert dat overschrijdingen op door de gemeenteraad goedgekeurde kredieten (de zogenaamde budgetoverschrijdingen) in de afgelopen jaren minder vaak voorkomen.
Dat neemt niet weg dat in de praktijk de kosten van projecten doorgaans veel hoger liggen dan bij aanvang begroot (de zogenaamde financiële tekorten). Herhaaldelijk bijstellen van het budget, zeer hoge kosten van planvoorbereiding en vertragingen in de uitvoering zorgen ervoor dat Leiden lang niet alles kan realiseren wat men wil.
Actieprogramma
De onderzoekscommissie adviseert de gemeenteraad om met een concreet actieprogramma onder regie van een raadscommissie aan de slag te gaan. Met als motto ‘Ambities realiseren kost het minste geld’. De achterliggende gedachte is dat er nu veel tijd en energie gaat zitten in de spanning tussen hoge ambitie en beperkte uitvoeringskracht, zonder dat die tijd en energie voldoende concrete resultaten opleveren. Besturen met ambities is goed, het bestuur richten op het werkelijk realiseren van ambities is beter. Het actieprogramma dat de commissie voorstelt bestaat uit 23 actiepunten verdeeld over de vier thema’s:
- Strategie, regie en samenwerking;
- Samenspel raad, college en ambtelijke organisatie;
- Organisatiekracht en prioriteitsstelling;
- Informatievoorziening en ‘planning en control’.
U kunt alle bevindingen nalezen in het onderzoeksrapport "Leiden, stad van ambities"
Aanleiding
De gemeenteraad van Leiden heeft op 4 september 2007 naar aanleiding van een rapportage van de Vooronderzoekscommissie besloten een onderzoek uit te voeren naar overschrijdingen bij grote projecten. Daartoe is een Onderzoekscommissie Overschrijding Grote Projecten ingesteld (op grond van artikel 84 van de Gemeentewet). De raad is vooral geïnteresseerd in het achterhalen van dieperliggende oorzaken van overschrijdingen die te maken hebben met de politiek-bestuurlijke cultuur van de gemeente. Het doel van het onderzoek is niet zozeer de wens om de onderste steen boven te krijgen met betrekking tot een specifiek probleem; de onderzoekscommissie wil leren uit het verleden om op deze wijze de geconstateerde problematiek in de toekomst zo veel mogelijk te voorkomen. Het onderzoek bestaat uit drie onderdelen:
- een aanvullend onderzoek naar de politiek-bestuurlijke cultuur van de gemeente Leiden in den brede, als mogelijke bron van oorzaken van overschrijdingen;
- twee casestudies naar het projectmanagement in relatie tot overschrijdingen die hebben plaatsgevonden bij de projecten Scheltemacomplex en Stadsgehoorzaal;
- een afrondende publieke hoorzitting door de onderzoekscommissie van deskundigen, direct betrokkenen van binnen en buiten het gemeentelijke apparaat en zijdeling belanghebbenden waarin de conclusies en aanbevelingen uit bovenstaande onderzoeken worden getoetst aan de ervaringen in de praktijk.
Vraagstelling
De algemene vraagstelling van het onderzoek luidt:
- Wat zijn de organisatorische, politiek-bestuurlijke en besluitvormingstechnische oorzaken van het herhaalde patroon van budgetoverschrijding in het gemeentelijke projectmanagement?;
- In hoeverre bieden de door het college voorgestelde maatregelen zicht op een oplossing van die problematiek en op welke wijze dient de aansturing en controle vanuit de gemeenteraad in de toekomst te zijn ingericht om herhaling van de gesignaleerde patronen te voorkomen?
Het aanvullend onderzoek en de twee casestudies hebben als doel antwoord te geven op de volgende 12 deelvragen:
Aanvullend onderzoek:
- Hoe is de politiek-bestuurlijke cultuur van het gemeentebestuur van Leiden te typeren?
- In hoeverre vormt de huidige politiek-bestuurlijke cultuur een achterliggende oorzaak ter verklaring van het herhaalde patroon van budgetoverschrijding in het gemeentelijke projectmanagement? Om welke aspecten van deze politiekbestuurlijke cultuur gaat het dan in het bijzonder?
Casestudies:
- Op welke wijze worden projectbesluiten ambtelijk voorbereid, welke toetsingskaders worden daarbij gehanteerd, op welke wijze vindt de bestuurlijke voorbereiding van de besluitvorming plaats en welke knelpunten hebben zich voorgedaan in de interactie en informatie uitwisseling tussen apparaat, college en raad?
- Op welk moment en op basis van welke informatievoorziening wordt de raad betrokken in het proces van gemeentelijk projectmanagement?
- Op welke wijze wordt de raad ingeschakeld in het proces?
- Is de informatie die aan de raad gegeven wordt adequaat en tijdig om besluiten te kunnen nemen, dan welk op voorkomende momenten bij te kunnen sturen, c.q. beslissingen te kunnen heroverwegen?
- Welke instrumentarium heeft de raad om desbetreffende projecten en processen te controleren, is dit instrumentarium toereikend en wordt dit instrumentarium daadwerkelijk en conform de mogelijkheden gebruikt?
- Op welke wijze kan de verhouding tussen ambtelijk apparaat en de raad van invloed zijn op de kwaliteit van informatie en besluitvorming?
- Welke factoren hebben een rol gespeeld c.q. spelen een rol in de omgang tussen college en raad die van belang zijn voor een adequate informatieverschaffing of het achterwege blijven daarvan?
- Zijn er externe factoren te noemen die van invloed kunnen zijn c.q. zijn er signalen geweest vanuit de stad en zijn die al dan niet opgepakt door college en raad, maar die in het voorkomende geval van invloed zouden kunnen zijn geweest op de oordeelsvorming binnen de raad?
- Welke maatregelen stelt het college precies voor te nemen ter voorkoming van soortgelijke gebeurtenissen in de toekomst en hoe wordt daarbij de kaderstellende, controlerende en toezichthoudende rol van de raad gewaarborgd en vorm en inhoud gegeven?
- Welke conclusies en aanbevelingen dient de raad aan de gebeurtenissen uit het verleden te verbinden met het oog op het eigen functioneren in relatie tot bestuur, apparaat en maatschappelijke omgeving teneinde de kwaliteit van besluitvorming binnen de gemeentelijke organisatie als geheel te verbeteren?
Publieke hoorzitting
De publieke hoorzitting vond plaats op 19, 20, 23 en 24 juni 2008 in het Stadsbouwhuis, Langegracht 72 in Leiden. De gesprekken vonden plaats in een afgescheiden kamer. Het publiek kon de gesprekken integraal en live volgen in de aula van het Stadsbouwhuis, en ook via het internet. Aan het eind van elke dag heeft de commissievoorzitter, Hans van Egdom, de gesprekken in een nieuwsbrief samengevat.
Onderzoekscommissie
De Onderzoekscommissie overschrijding grote projecten bestaat uit:
Voorzitter:
De heer J.T. van Egdom
Leden:
De heer A.R. Bonestroo (vice-voorzitter), mevrouw R.A. van Gelderen, de heer H.H. Keereweer en de heer E.F.A Zevenbergen
Secretaris:
De heer M.C. Teunissen
De onderzoekscommissie heeft delen van het onderzoek uitbesteed aan Partners+Pröpper, bestuurskundig bureau voor onderzoek en advies. De Onderzoekscommissie is verantwoordelijk voor het eindrapport.
